Архив новостей

Прочие разделы

Новости

06.07.2011 В Совете Федерации совместно с РСПП рассмотрели реализацию ФЗ «О теплоснажении»

5 июля в Совете Федерации РФ состоялось совместное заседание Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям, НП «Совет производителей энергии» и Комитета РСПП по энергетической политике и энергоэффективности.

Участники заседания - представители органов законодательной и исполнительной власти и крупных компаний. Целью совещания стал мониторинг реализации принятого год назад Федерального закона «О теплоснажении».
Из  тридцати одного нормативного подзаконного акта спустя год приняты менее половины, остальные находятся на различных стадиях доработки, несмотря на распоряжение Председателя Правительства и личный контроль И.И. Сечина. Эта ситуация тормозит полноценную работу принятого Закона.
Присутствовавшие руководители соответствующих департаментов Минэнерго, МЭР, Минрегионразвития, ФСТ и ФАС, отчитавшись по каждому непринятому документу, единодушно отметили готовность практически всех актов, находящихся в настоящий момент на согласовании.
Вместе с тем, к выводу из эксплуатации заявлено до 40% мощности генераций, в основном именно из-за тепловой составляющей. Отсутствуют полноценные стимулы приоритетной загрузки наиболее эффективных мощностей, как средства стабилизации тарифов. Не работает система контроля управляющих компаний. Участники совещания отметили положительный опыт совместной, с промышленными предприятиями, эксплуатации генераций в Волгоградской области. И здесь же, как иллюстрация недостаточной нормативной мотивации муниципальной власти в создании предусмотренной Законом схемы теплоснабжения.
По результатам совещания будет подготовлена докладная записка Председателю Правительства о ходе выполнения, а точнее, невыполнения, соответствующих распоряжений.

Решение совместного заседания Комиссии Совета Федерации
по естественным монополиям, НП «Совет производителей энергии» и
Комитета РСПП по энергетической политике и энергоэффективности

Участники заседания (представители органов государственной власти, компаний) по итогам состоявшегося обсуждения отмечают:  

Высокая степень износа основных фондов в сфере теплоснабжения, их моральное устаревание приводит к низкой эффективности работы теплоснабжающих организаций, снижает качество теплоснабжения (например, износ тепловых сетей в Южном федеральном округе составляет около 70 процентов). Такая ситуация влияет на платежеспособность потребителей и дальнейший рост тарифов. В совокупности с ростом цен на топливо и другие ресурсы теплоснабжающие организации становятся «планово-убыточными».
Хронические неплатежи потребителей и отсутствие механизмов взыскания задолженности приводят к тому, что даже при экономически обоснованном тарифе теплоснабжающие организации не имеют достаточных денежных средств для необходимого ремонта оборудования и реконструкции тепловых сетей и энергоисточников.
Без инвестиций к 2019 году в ряде российских регионов до 50 процентов сетей будут непригодны для транспорта тепловой энергии, что может привести к проблемам с надежным обеспечением горячим водоснабжением и теплом. Для привлечения инвестиций в сетевое хозяйство необходимо внедрение системы тарифообразования RAB (return on asset base), позволяющей получить гарантии возврата инвестиций, но недопускающей одномоментного резкого повышения стоимости тепловой энергии. 
Федеральным законом от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон) установлены правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем. Одновременно в Законе определены полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих и теплосетевых организаций.
Актуальность принятию Закона придало прекращение действия с 1 января 2011 года Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и необходимость сохранения законодательной базы регулирования тарифов в теплоснабжении. В законе определен исчерпывающий список тарифов и платежей в области теплоснабжения. Из этого списка исключены инвестиционные надбавки - основной источник бесконтрольного роста тарифов в сфере ЖКХ. По-новому формируются источники финансирования инвестиционных программ организаций теплоснабжения. Эти изменения должны остановить или уменьшить рост тарифов на теплоснабжение, сделать, за счет введения долгосрочных тарифов, рост таких тарифов предсказуемым.
 Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2010 г. № 2485-р утвержден План первоочередных мероприятий по реализации положений Закона. Ответственность за выпуск нормативных актов распределена между Минрегионом, Минэнерго, Минэкономразвития, ФСТ и ФАС, срок внесения в Правительство проектов нормативных актов установлен (в основном) I-II кварталы 2011 года, всего предполагается принять 31 документ, из них постановлений Правительства - 22, ведомственных актов - 9.
По состоянию на 5 июля 2011 г. принято два постановления Правительства Российской Федерации:
- от 12.02.2011 г. №70 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2003 г. N 674».
- от 21.02.2011 №97 «Об утверждении Типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов».
Таким образом, необходимо принять еще 29 нормативных актов (Минрегион – 8, Минэнерго – 7, Минэкономразвития – 5, ФСТ – 8, ФАС России – 1), из них на текущий момент подготовлено и опубликовано на сайтах федеральных органов власти  8 проектов нормативных актов.
К числу приоритетных проектов относятся:
- Основы ценообразования в сфере теплоснабжения;
- Методические указания по расчету тарифов в сфере теплоснабжения;
- Правила определения стоимости активов и инвестированного капитала;
- Стандарты раскрытия информации теплоснабжающими организациями;
- Порядок установления долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- Порядок согласования решений и порядок рассмотрения разногласий при установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;
- Правила согласования и утверждения инвестиционных программ в сфере теплоснабжения;
- Порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон;
- Порядок вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей;
- Правила организации теплоснабжения и правила подключения к системам теплоснабжения;
- Правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии;
- Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

Наиболее актуальные вопросы, требующие решения: 
1. В части совершенствования ценообразования в сфере теплоснабжения:
установление долгосрочных тарифов, обеспечивающих для всех регулируемых организаций экономически обоснованную доходность инвестированного капитала, а также недискриминационные и стабильные условия осуществления предпринимательской деятельности;
переход от одноставочных к двухставочным тарифам, который будет стимулировать потребителей к сокращению величины неиспользуемой тепловой нагрузки, что в конечном счете приведет к снижению темпов роста тарифов на тепловую энергию за счет более эффективного использования тепловых мощностей. При этом целесообразно предусмотреть переходный период не более 5 лет в тех регионах, в которых такой переход может привести к краткосрочному росту тарифов у потребителей с неоптимальной тепловой нагрузкой, чтобы дать им достаточно времени для ликвидации неиспользуемых мощностей и формированию оптимальных режимов потребления; 
синхронизация процессов разработки и утверждения схем теплоснабжения и процессов расчета нормативов удельных расходов топлива и технологических потерь тепловой энергии, инвестиционного планирования и тарифного регулирования. В частности, необходимо определить новую роль нормативов удельных расходов топлива, которая должна учитывать новые принципы определения объемов выработки тепловой энергии – по итогам распределения тепловой нагрузки в схеме теплоснабжения путем конкурентного отбора заявок теплоснабжающих организаций по удельным переменным расходам на производство тепловой энергии;
ликвидация при тарифообразовании видов перекрестного субсидирования;
 в целях предотвращения ухода крупных промышленных потребителей от систем централизованного теплоснабжения и неизбежно последующего за этим роста тарифов для оставшихся потребителей крайне важно проработать возможность свободного заключения индивидуальных долгосрочных договоров с крупными потребителями (вне зависимости – старая или новая тепловая нагрузка). Экономически целесообразно минимизировать барьеры к заключению таких договоров с потребителями на коллекторах тепловых источников. Заключение договоров с потребителями, подключенными через тепловые сети теплоснабжающей организации,  важно осуществлять при соблюдении баланса интересов теплоснабжающих организаций и потребителей;
учет в тарифах фактических потерь тепловой энергии  при наличии программы их снижения до нормативного уровня. Это создаст реальные стимулы по снижению потерь. Использование при расчете тарифа лишь значений нормативных объемов потерь в тепловых сетях приводит к непрозрачности расчета НВВ, сложности обоснования необходимости инвестирования в модернизацию/замену тепловых сетей и оборудования. Целесообразно временно включать затраты, связанные со сверхнормативными потерями, в тариф при условии использования этой части выручки теплоснабжающей организации на мероприятия по снижению потерь. В настоящее время расчет тарифа с учетом фактических потерь тепловой энергии предусмотрен только для метода обеспечения доходности инвестированного капитала. Необходимо распространить такой подход на все методы тарифного регулирования.
2.  Принятие Правил предоставления коммунальных услуг в новой редакции (утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354) является позитивным шагом в решении накопившихся проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, поскольку они:
- дают определение терминам «коммунальные услуги» (которые оказываются внутри дома) и «коммунальные ресурсы» (которые используются в доме для предоставления коммунальных услуг);
- распределяют при наличии приборов учета на границе многоквартирного дома всего «небаланса» (между учетом по дому в целом и учетом по квартирам), так называемого объема потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды, не между помещениями, оснащенными индивидуальными приборами учета, а между всеми помещениями в доме пропорционально их площадям;
- учитывают при расчете размера платы за коммунальные услуги не количество зарегистрированных в помещениях граждан, а количество постоянно и временно проживающих в них граждан;
- сокращают размер задолженности, при накоплении которой потребитель может быть ограничен или отключен (с 6-ти месячной суммы до 3-х месячной);
- закрепляют право потребителей при наличии решения собственников помещений в многоквартирном доме вносить плату за коммунальные услуги напрямую в ресурсоснабжающую организацию;
- и прочее,
Вместе с тем, данные Правила вступят в силу только после внесения изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг (утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 306), касающихся определения и установления нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативов потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды.
Необходимо ускорить разработку изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, а также предусмотреть в них способы определения нормативов, стимулирующие потребителей к установке приборов учета, для тех случаев, когда не исполняются нормы федерального законодательства об обязанности потребителей оборудовать многоквартирные и жилые дома общедомовыми и (или) индивидуальными приборами учета.
3. Необходимо внести изменения в Жилищный кодекс, прописав в нем права и порядок доступа ресурсоснабжающих организаций к приборам учета и внутридомовому инженерному оборудованию.
4. Формирование цен на топливо искажает экономические стимулы к повышению эффективности теплоснабжения. Цена на природный газ зависит не от мощности потребителя, а от категории владельца котла или котельной (жители, муниципалитет, частное предприятие). Цена на бытовой газ ниже, чем для оптовых покупателей. Себестоимость газа, используемого для индивидуальных теплогенераторов, объективно наиболее высока, а тарифы на него самые низкие. Для жителей, получающих тепло из централизованной системы, цена на топливо выше.
5. Одна из важнейших проблем на рынке теплоэнергии – проблема неплатежей. У управляющих компаний отсутствует ответственность за нецелевое использование средств, заключаемые договоры не предусматривают гарантий оплаты по договору, распространена практика фиктивных банкротств (прекращения деятельности УК). Последствиями неплатежей являются снижение надежности и качества энергоснабжения, «цепочка неплатежей» по ТЭК, появление бартерных схем (фиктивные сделки и снижение налоговых поступлений государству), повышение тарифов из-за выпадающих доходов, перекладывание нагрузки на добросовестных потребителей и, как следствие, рост социальной напряженности. 
Учитывая неэффективность компаний, управляющих многоквартирными домами, необходимо внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О персональных данных», позволяющие:
ресурсоснабжающим организациям работать непосредственно с  задолженностью физических лиц – потребителей тепловой энергии. При наличии просроченной задолженности управляющих компаний, ресурсоснабжающие организации должны иметь право на информацию об использовании собранных с физических лиц средств (в соответствии со сметой расходов). При этом руководители управляющих компаний должны нести административную ответственность за предоставление достоверной информации, позволяющей кредиторам взыскать задолженность;
ресурсоснабжающим организациям расторгать договоры ресурсоснабжения с теми управляющими компаниями, которые имеют задолженность по оплате за поставленные в многоквартирный дом коммунальные ресурсы за несколько расчетных периодов;
осуществлять автоматический переход потребителей на прямые расчеты с ресурсоснабжающими организациями при возникновении неплатежей со стороны управляющих компаний без проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме. Действующий механизм, предусмотренный в Жилищном кодексе и Правилах предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354, не решает проблему противодействия управляющих компаний переходу потребителей на прямые расчеты.
Необходимо на уровне подзаконных актов установить условия и порядок оспаривания нормативов со стороны ресурсоснабжающих организаций. При переходе прав собственности на объекты недвижимости обязанность по оплате задолженности должна возлагаться на нового собственника.
Среди других предлагаемых мер:
- введение возможности ограничения отопления мест общего пользования; 
- включение затрат на взыскание долгов в тарифы ресурсоснабжающих организаций;
- возложение на органы местного самоуправления обязанностей по созданию маневренного фонда жилья для упрощения процедуры наложения взыскания на имущество должников по оплате коммунальных платежей;
- введение обязательных требований по финансовой устойчивости управляющих компаний;
- предоставление ресурсоснабжающим организациям права требовать проведения конкурса на привлечение новой управляющей компании;
- введение запрета на выделение средств из бюджетов различных уровней для капитального ремонта жилого фонда управляющими компаниями при наличии существенной задолженности за поставленную теплоэнергию;
- развитие практики заключения прямых договоров теплоснабжения с конечными потребителями.

Отдельные предложения к проектам нормативно-правовых актов, разрабатываемых во исполнение Федерального закона «О теплоснабжении»:

1. «Правила коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя».
Настоящие правила должны содержать:
- Детальный порядок доступа заинтересованных лиц к узлам учета и документации и условия подтверждения расчетов за тепловую энергию расчетным методом;
- Порядок назначения экспертной поверки средств измерения и условия/источники оплаты такой поверки;
- Механизмы разрешения противоречий при расчетах по нормативу между исполнителем коммунальных услуг и физическими лицами (при отсутствии приборов учета) и процедуры учета между ресурсоснабжающей организацией и исполнителем. Расчет оплаты за потребленные ресурсы гражданами по нормативу является частным случаем расчетного метода. Не может быть ситуации, когда с одной стороны границы раздела используется один расчетный метод, а с другой стороны границы используется другой расчетный метод;
- Указание на то, что расчетные методы не являются методом измерения (в метрологическом смысле) количества потребленных ресурсов, так как в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении единства измерений» методика (метод) измерений - совокупность конкретно описанных операций, выполнение которых обеспечивает получение результатов измерений с установленными показателями точности. Таким образом, расчетные методики придется аттестовывать и указывать точность полученных с их помощью результатов. Фактическое состояние систем теплоснабжения и теплопотребляющих объектов может существенно отличаться от расчетных (проектных), т.е. фактическое потребление отдельных потребителей может отличаться от расчетных величин на десятки процентов. Это на практике приведет к оспариванию расчетных показателей в суде. Поэтому необходимо указать, что расчетный метод - это не метод измерения количества фактически потребленных ресурсов, а метод определения величины оплаты в соответствии со статьей 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, который стимулирует установку приборов учета у энергоэффективных потребителей.

2. «Основы ценообразования в сфере теплоснабжения» и прочие документы, связанные с вопросами ценообразования в сфере теплоснабжения.
- В целях предотвращения ухода потребителей на собственные теплоисточники необходимо разработать такие механизмы ценообразования, которые, с одной стороны, позволят  повысить конкурентоспособность ТЭЦ по сравнению с котельными, а, с другой стороны, будут учитывать экономические основания такой дифференциации:
в отношении промышленных потребителей, находящихся рядом с ТЭЦ,  должна быть обеспечена дифференциация тарифов, что позволит предотвратить их переход на собственные теплоисточники из-за перекрестного субсидирования транспорта тепловой энергии;
сравнение стоимости тепловой энергии, произведенной на ТЭЦ и на эффективных котельных, должна осуществляться с точки зрения конечного потребителя, то есть с учетом стоимости передачи тепловой энергии по тепловым сетям между источниками тепловой энергии (ТЭЦ или котельной) и потребителями.
- Действующее законодательство не позволяет добиться высокой собираемости денежных средств с потребителей тепловой энергии (у теплоснабжающих организаций отсутствует право на отключение, оптовые продавцы и управляющие компании зачастую не имеют активы, на которые может быть обращено требование о взыскании). В основном неплательщиками являются физические лица и муниципальные унитарные предприятия (МУП), поэтому необходимо увеличить резерв по сомнительным долгам минимум до 5 процентов или 100 процентов по долгам МУП.
- В части применения методов  регулирования тарифов:
долгосрочные методы тарифного регулирования должны предполагать со стороны регулятора больше стимулирующее, чем прямое административное воздействие. При этом регулирование должно ориентироваться не на политическую конъюнктуру, а исключительно на экономическую целесообразность. Избыточные экономически необоснованные ограничения, снижающие инвестиционную привлекательность деятельности регулируемых организаций, недопустимы;
применение метода сравнения аналогов для небольших организаций необходимо осуществлять при наличии достаточной накопленной базы для анализа и сравнения;
применение метода обеспечения доходности инвестированного капитала достигает одной из своих основных целей (стимулирование инвестиций) только при условии установления справедливой нормы доходности, так как именно этот параметр в первую очередь определяет уровень экономической привлекательности вложений в деятельность организации для потенциальных инвесторов. Необходимо предусмотреть механизмы, минимизирующие риски необоснованного занижения нормы доходности со стороны регулирующих органов.
  - Процесс планирования инвестиционных затрат и учета этих затрат в необходимой валовой выручке регулируемых организаций должен быть регламентирован с учетом объективных принципов. В частности, считаем правильным внедрение нормативов и типовых проектно-сметных решений для целей включения инвестиций в тариф. При этом важно отметить, что разработка таких нормативов является крайне сложной задачей, которая, вероятно, потребует длительного времени и повышения компетенции регулирующих органов.
- Исключение из тарифов стоимости невостребованных производственных объектов представляется разумной для потребителей тепловой энергии, которые не должны оплачивать избыточные мощности. Вместе с тем, указанную меру необходимо внедрять одновременно с разработкой механизмов повышения ответственности органов власти, принимающих решения по строительству указанных объектов в рамках схем теплоснабжения и утверждения инвестиционных программ теплоснабжающих организаций.
 - Необходимо пересмотреть приоритеты при стимулировании поддержки строительства доступного жилья экономического класса. Неоправданным представляется попытка осуществить такую поддержку исключительно за счет установления льготной платы за подключение таких объектов и особых тарифов на тепловую энергию для потребителей, приобретающих такое жилье. К реализации этой цели необходимо подходить комплексно, в том числе через совершенствование жилищного, строительного и бюджетного законодательства, не допуская возможностей для злоупотреблений со стороны застройщиков такого жилья.
 - Механизм концессии представляется более прогрессивным, чем механизм приватизации муниципальной собственности. Вместе с тем важно отметить, что введение барьеров для приватизации за счет  исключительно тарифных инструментов, в частности не включение приватизированных объектов в инвестированный капитал, представляется не системным решением проблемы. В настоящее время порядок приватизации муниципальной собственности реформируется на законодательном уровне. Для  успешного завершения этого процесса необходимо предусмотреть целый комплекс мер.