|
06.12.2009 ГОСТы против техрегламентов
Выдержка из стенографического отчёта о заседании президиума Государственного совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса
24 ноября 2009 года, 19:30 Ульяновск.
Д.МЕДВЕДЕВ:...И в отношении технического регулирования, отвлекаясь на то, что Вы сказали и то, что я до этого говорил. Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим. Не знаю, может, распустить эти органы наши по техническому регулированию?
Когда я работал в Правительстве, мы как-то эту тему закрутили. Было принято определённое количество технических регламентов, и сейчас они принимаются, но это всё равно слезы по количеству. Я посмотрел здесь, в проекте поручений говорится о том, чтобы представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в части, касающейся совершенствования строительных норм и правил. Это ничего. Надо новые правила эти создавать. Вопрос в том, как? У меня такое ощущение, нужно к этому ещё раз вернуться. Я поручу это Правительству. Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает.
Когда я был в Правительстве, с Сергеем Борисовичем [Ивановым] мы вместе этим занимались, он тоже помнит. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона. Почему мы смогли в советский период наплодить такое количество СНиПов? Я отвечу вам: потому что всё это делалось на уровне ведомств, никакого обсуждения в Правительстве это не проходило, а уж тем более в Государственной Думе. Поэтому их пекли, как пироги: надо какой-нибудь вопрос закрыть – раз, СНиП подготовили. Это и было техническое регулирование. Мы решили поднять его уровень, по сути, превратив техническое регулирование в нормативно-правовое. Для неюристов скажу, что техническое регулирование в узком смысле этого слова определяет отношение между предметами, так сказать. То есть действия по эксплуатации объектов материального мира. А правовое регулирование определяет социальные отношения, регулирует социальные отношения.
Вот мы решили почему-то здесь поднять это всё на такой уровень и создали стройный на первый взгляд законопроект, посвящённый этому, где были общие регламенты, вводимые в действие через Федеральное Собрание; более специальные регламенты, которые вводятся, по-моему, Президентом, ещё часть регламентов вводится Правительством. В результате всё между пальцами ушло.
Я не знаю, мне кажется, лучше уж тогда это отдать какому-нибудь ведомству одному, и пусть оно всё это сделает, и у нас будут на столе эти регламенты. Возьмут правила Евросоюза, надлежащим образом их обработают, скомпилируют и выпустят наконец, потому что, мне кажется, это будет бесконечно продолжаться. Государственная Дума с этим не справится. Правительство – тоже уважаемый орган, у него много других всяких дел. Напомню для тех, кто подзабыл, нынешние технические регламенты – это фолианты вот такие по 500, по 1000 страниц. Если мы будем устраивать демократические процедуры вокруг их обсуждения, мы никогда ничего не сделаем. В общем, беда просто.
Ещё раз, завершая разговор на эту тему, я предлагаю в короткие сроки Правительству вместе с Администрацией Президента оценить, что нам делать с этим законом и предложить радикальные меры по изменению правил, касающихся издания норм технического регулирования, технологических регламентов. Они должны выходить на порядок быстрее.
В.МАТВИЕНКО: Дмитрий Анатольевич, простите, пожалуйста. Может быть, создать целевую такую группу людей, специалистов, экспертов, юристов, закрыть их на полгода где-то, я не знаю, вывезти их в «Барвиху», в Сочи в какую-то резиденцию, как Папу Римского выбирали, на полгода их закрыть и сказать: через полгода на стол, вот вам целевая задача. Пусть они скажут, что и какие им нужны условия, и через полгода выдайте всё, что положено. Я условно называю.
Д.МЕДВЕДЕВ: Валентина Ивановна, идея нормальная, по месту мы можем обсудить, конечно, куда их сажать, в «Барвиху» или в Сочи, или куда подальше. Но здесь же знаете ещё в чём проблема? Они, конечно, что-то сделают, эта группа способна что-то будет сделать, особенно если она будет наделена соответствующими задачами, людей туда грамотных соберём. Проблема в том, что даже то, что они напишут, Вы знаете, сколько будет проходить через Правительство и через Федеральное Собрание? Я в Правительстве работал, Вы в Правительстве работали, другие коллеги здесь присутствуют, кто в Правительстве работает, Николай Иванович [Рыжков] тоже Правительство возглавлял. Кстати, во времена Николая Ивановича технологические регламенты не принимались Верховным Советом СССР, иначе бы у нас их вообще никогда не было, ни один бы регламент не приняли.
Поэтому здесь это часть задачи. Правильно, кстати, можно собрать группу людей, чтобы они хотя бы оценили евросоюзовские правила и сказали бы: мы это берём, это не берём, а это таким образом излагаем. Но нужно процедуру поменять, иначе мы не сможем это сделать никогда, это будет продолжаться десятилетиями. Поэтому задача двуединая: и сами регламенты подготовить, и процедуру поменять, причём, на мой взгляд, второе ещё важнее.
Даю две недели для того, чтобы окончательно определиться с этим и внести предложения. Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю. Готов внести соответствующий законопроект, направленный на изменение правил.
http://www.kremlin.ru
После этого бывшие руководители Госстандарта обратились к президенту Дмитрию Медведеву, потребовавшему 24 ноября в двухнедельный срок определиться с судьбой технических регламентов, с предложением отменить закон О техрегулировании . Они предлагают вернуться к советской системе ГОСТов, модернизировать которую была призвана реформа.
ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО Президенту Российской Федерации Д.А. Медведеву
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
С большим интересом мы ознакомились с размещенными в Интернете Вашими комментариями о состоянии реализации ФЗ "О техническом регулировании" (далее ФЗ), данными на заседании Государственного совета в г. Ульяновске.
Имея за своими плечами огромный опыт работы в отраслях экономики СССР и России, мы поддерживаем Ваше мнение о необходимости оценить дальнейшую перспективу существования ФЗ О техническом регулировании. Еще при подготовке этого законопроекта в 2002 г. научно-техническое и инженерное сообщество страны, и авторы письма в частности, резко выступили против его принятия, не соглашаясь как с концепцией документа, так и с его содержанием. Объективная необходимость совершенствования нормативной базы несомненно имелась. Однако из всех возможных схем реформирования технического регулирования разработчиками ФЗ была выбрана наиболее трудоемкая. Игнорирован международный опыт, например, США, где в качестве технических регламентов используются регламентирующие стандарты или другие стандарты, на которые есть ссылки в правовых документах органов власти.
Национальный институт стандартов и технологий США (NIST) насчитал более 12 тыс. таких ссылок на стандарты в законах и других официальных документах.
В законодательных актах Германии используется более 5,6 тыс. ссылок на стандарты.
Мнения специалистов и ученых не были учтены и сейчас. По прошествию шести лет с момента введения в силу ФЗ можно констатировать пагубность выбранного курса проведения реформы и неэффективность принятых решений. Мы, как бывшие руководители Госстандарта СССР и России, можем с гордостью констатировать, что, благодаря долголетней работе специалистов научно-исследовательских организаций, высших учебных заведений, промышленных предприятий, создана национальная нормативная база советской и российской промышленности, по своей комплексности, широте охвата и глубине проработок национальных стандартов не имеющая аналогов в мире. Российские стандарты учитывали и учитывают прогрессивные и приемлемые для национальной экономики требования и показатели международных стандартов, о чем свидетельствует достаточно высокий уровень их гармонизации . 40%. Национальная стандартизация обеспечивала достижения страны в космосе, обороне, ядерной энергетике, авиации и других отраслях экономики.
В настоящее время в Российской Федерации функционирует более 360 технических комитетов по стандартизации (ТК), в состав которых на добровольных началах входят ведущие в своих отраслях специалисты. К сожалению, научный потенциал и практический опыт российских ТК по стандартизации фактически не использовался как при создании программ разработки технических регламентов, так и при разработке самих проектов технических регламентов (ТР).
Во исполнение ФЗ Правительством РФ за прошедшее время было принято пять программ разработки технических регламентов из средств федерального бюджета:
первая (2004 г.) . из 74 ТР;
вторая (2005 г.) . из 85 ТР;
третья (2006 г.) . из 181 ТР;
четвертая (2007 г.) . из 41 ТР;
пятая (2009 г.) . из 17 ТР.
Ни одна из перечисленных программ не была выполнена.
О неэффективности всей деятельности по техническому регулированию свидетельствует тот факт, что, по состоянию на 1 ноября 2009 г. принято лишь 11 технических регламентов и только 5 из них значатся в названных выше программах. На осуществление мер, связанных со вступившим в силу ФЗ, в том числе на разработку проектов технических регламентов, расходуется по нашим оценкам до 6 млрд. р. в год.
Выделяя ежегодно хотя бы четвертую часть этих денежных средств на стандартизацию, можно было полностью обновить необходимый для экономики России фонд стандартов, повысить степень их гармонизации с международными.
Анализ вступивших в силу ТР показал существенные недостатки, в результате чего сразу же после их принятия требовалось внесение существенных изменений в их содержание и показатели. Примером тому служат ТР на молоко и молочную продукцию, о требованиях к автомобилям и топливу, а также ТР по пожарной безопасности и др. Большинство проанализированных специалистами проектов ТР устанавливает чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на устаревших ведомственных нормативах и инструкциях.
По сути, такие проекты ТР превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, разработку прогрессивных способов обеспечения безопасности. Выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения.
Начиная с момента принятия закона, специалисты неоднократно отмечали существенные противоречия самого ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также значительные расхождения с международными, и прежде всего европейскими, подходами к разработке ТР, с документами ВТО.
Все отмеченные выше недостатки и, скажем прямо, провалы объясняются наличием системных проблем как в самом ФЗ, так и в практике его реализации.
Международные организации, ОЭСР и АТЭС, предупреждают, что применение несоответствующих регламентов может привести к значительному росту издержек и неэффективности деятельности как отдельного сектора, так и всей экономики. Непосредственные результаты несоответствующего регулирования в конкретном секторе могут привести к увеличению расходов, более высоким ценам, неправильному распределению ресурсов, отсутствию новаторских предложений по совершенствованию продукции и неудовлетворительному качеству услуг.
На заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. М.Е. Фрадков оценил результаты реформы технического регулирования следующим образом: Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов . <.> Предстоит разобраться , кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности.
К сожалению, до Вашего последнего выступления по этому вопросу никто не пытался разобраться в сути проблемы.
Во многом серьезные проблемы в реформировании технического регулирования обусловлены двумя непродуманными решениями:
ликвидацией Госстандарта России и передачи ей функций по техническому регулированию Министерству промышленности и торговли РФ;
отменой Закона Российской Федерации О стандартизации.
1. Министерство промышленности и торговли РФ, на которое было возложено исполнение функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, не имеет опыта и кадров, которые могли бы квалифицированно руководить сложнейшими вопросами нормирования в народном хозяйстве, особенно в отраслях, не относящихся к компетенции Министерства (агропромышленный комплекс, энергетика, транспорт, здравоохранение и др.). Поэтому на практике имеют место бесконечные согласования ТР между различными организациями, сложная цепочка подготовки и принятия решений, размытая ответственность за конечный результат.
По нашему мнению, назрела необходимость организации профессионального специализированного органа, ответственного за организацию в стране деятельности по техническому регулированию. Этим органом мог бы быть Госстандарт (название привычное для всех специалистов, иными словами, брендовое), который отвечал бы за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции и соответственно нес всю полноту ответственности за конечный ее результат перед Правительством РФ.
Примером в данном случае может являться Белоруссия, где деятельностью по техническому регулированию руководит такой орган. Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему научно-исследовательских организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, государственного надзора и технического регулирования в целом.
Однако Ростехрегулированию сложно реализовать свой потенциал, так как агентство занято решением отдельных частных задач технического регулирования вне системного контекста.
Предлагаемая нами новация находит широкую поддержку у научно-технической общественности, в частности, рабочая группа по техническому регулированию Общественной палаты Российской Федерации отметила, что ход реформы показал необходимость сосредоточить вопросы технического регулирования и стандартизации в одном ведомстве, подчинив его непосредственно Правительству России.
2. Для восстановления на законодательном уровне статуса и значения системы стандартизации в Российской Федерации, исключения существующих правовых пробелов в стандартизации и охвата областей обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, обязательной социальной сферы, охраны труда, экологии и т.д. необходима разработка федерального закона О стандартизации , который составит новую, отвечающую современным требованиям и тенденциям, правовую основу для поддержки и обеспечения эффективного развития национальной системы стандартизации в нашей стране. Подобные законы приняты в экономически развитых странах, государствах СНГ. Мы предлагаем вместо разработки ТР при пересмотре национальных стандартов, в первую очередь вида общих технических условий (требований), выделить показатели по безопасности, экологии и информированию потребителя как обязательные. Кроме того, необходимо допустить возможность ссылок на национальные стандарты в правовых и нормативных правовых документах.
Такой подход полностью соответствует принципам Соглашения ВТО по ТБТ, реализация которого в полном объеме была закреплена Правительством РФ за Госстандартом России. Поддерживая Вашу идею об ускорении реформирования системы технического регулирования, считаем крайне необходимым осуществить следующие первоочередные меры:
Инициировать отмену Федерального закона О техническом регулировании.
Ускорить принятие федерального закона О стандартизации, проект которого прошел широкое обсуждение научно-технической общественностью.
Поручить разработку законопроектов Об оценке соответствия, О государственном контроле и надзоре в системе технического регулирования .
Создать на базе Ростехрегулирования Государственный комитет по стандартизации, метрологии и техническому регулированию с прямым подчинением Правительству РФ (желательно оставить знакомый во всем мире бренд Госстандарт России ).
КОЛМОГОРОВ Г.Д., доктор технических наук, председатель Госстандарта СССР (1984.1989 гг.)
БЕЗВЕРХИЙ С.Ф., доктор технических наук, профессор, председатель Госстандарта России (1992.1997 гг.)
ВОРОНИН Г.П., доктор экономических наук, профессор, председатель Госстандарта России (1997.2001 гг.)
01.12.2009 г.
Как пояснил газете "Коммерсант" автор открытого письма, президент Всероссийской организации качества Геннадий Воронин, сегодня необходимость правки закона стала очевидной для всех. Задачи, которые семь лет назад обещали решить президенту, не решены. Экспертное сообщество предупреждало о пагубности этого закона, но не было услышано, заявил господин Воронин, напомнив, что советская система стандартов на конференции ISO была признана лучшей в мире. Вместо реформы техрегулирования, обернувшейся развалом Госстандарта, необходимо было провести модернизацию ГОСТов. это потребовало бы меньше средств, чем потрачено на реформу. По мнению господина Воронина, России нужно пойти по пути США, где из 90 тыс. стандартов только 5 тыс. касаются безопасности и обязательны к применению. Разработкой регламентов должны заниматься профессионалы. В СССР было 350 технических комитетов. Сегодня нужно лишь подключить к их работе бизнес и потребителей.
Глава Ростехрегулирования Григорий Элькин не готов поддержать предложения своих предшественников об отмене закона.
"Нужно очень вдумчиво и очень аккуратно поправить закон. Это даст возможность использовать международный опыт, инновационные и международные стандарты, а также унифицировать систему стандартизации, чтобы ее можно было использовать в рамках Таможенного союза", - заявил "Ъ" господин Элькин. Наиболее адаптированной для Союзного государства является не американская, а взятая в России за основу европейская двухуровневая модель техрегулирования, документы высокого уровня с общими требованиями, в том числе по безопасности, и низкого уровня, стандарты, своды правил. Однако в соответствии с законом "О техрегулировании" регламент должен содержать нормы прямого действия, что фактически превращает его в стандарт, пояснил господин Элькин, отметив, что в законе необходимо также прописать европейский модульный принцип оценки соответствия.
Бизнес также не поддерживает идею отмены закона. "Конечно, тут есть элемент реваншизма, но, не считая ряда неудачных моментов, например неопределенного статуса стандартов, закон "О техрегулировании"- это очень хороший документ, полагает исполнительный директор Молочного союза Владимир Лабинов. В Минпромторге, который отвечает за реформу техрегулирования, призвали не драматизировать обращение экспертов.
Напомним, что по замыслу, реформа техрегулирования предполагала замену десятков тысяч ГОСТов несколькими сотнями техрегламентов, которые должны были обеспечивать соответствие продукции требованиям безопасности. При этом использование стандартов становилось добровольным, а производители могли выбирать между существующими стандартами или разрабатывать собственные. В соответствии с ФЗ "О техрегулировании", техрегламенты должны приниматься в форме законов или утверждаться указом президента или постановлением правительства.
По информации газеты "Коммерсант", информационной службы Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия www.rgtr.ru |
